L’introduzione del principio DNSH – Do Not Significant Harm / Non arrecare danno significativo – quale elemento cardine per l’attuazione del piano finanziario Next Generation EU (NGEU) e del Dispositivo di Ripresa e Resilienza si è avuta con il Regolamento (UE) 2020/852 “Tassonomia per la finanzia sostenibile[1]”, di fatto introducendo l’obbligatorietà di una valutazione quali-quantitativa d’impatto ambientale per tutti gli interventi destinatari delle risorse NGEU.
La definizione del principio DNSH inclusa nella Tassonomia per la finanza sostenibile potrebbe apparire semplice: le attività economiche, gli interventi infrastrutturali e tutto quanto finanziato con il Dispositivo di Ripresa e Resilienza, al fine di rispettare il principio DNSH, devono soddisfare sei criteri ambientali:
- Mitigazione dei cambiamenti climatici: non devono aversi attività che generino significative emissioni di gas serra.
- Adattamento ai cambiamenti climatici: dall’attuazione della specifica attività non devono aversi impatti negativi sul clima attuale né futuro, ovvero sull’attività stessa, sulle persone, sulla natura e sui beni.
- Uso sostenibile e protezione delle risorse idriche e marine: è necessario preservare un buono stato dei corpi idrici marini, superficiali e sotterranei, senza che una qualsivoglia attività ne determini il deterioramento qualitativo o la riduzione del potenziale ecologico.
- Transizione verso l’economia circolare, con riferimento anche alla riduzione e riciclo dei rifiuti: l’attività finanziata non deve determinare significative inefficienze nell’utilizzo di materiali recuperati o riciclati, né incremento diretto o indiretto dell’uso di risorse naturali, né aumento significativo della produzione di rifiuti, ovvero loro incenerimento o smaltimento, né altro che causi o possa causare danni ambientali significativi a lungo termine.
- Prevenzione e riduzione dell’inquinamento dell’aria, dell’acqua o del suolo: non devono determinarsi aumenti di emissioni inquinanti nell’aria, nell’acqua o nel terreno.
- Protezione e ripristino della biodiversità e della salute degli ecosistemi: non deve determinarsi un danno per le buone condizioni e per la resilienza degli ecosistemi o per lo stato di conservazione degli habitat e delle specie, comprese quelle di interesse per l’Unione Europea.
Si comprende immediatamente come la potenziale vastità delle valutazioni specifiche, racchiuse nelle condizioni appena descritte, necessiti di definizioni operative per la vera e propria analisi di conformità.
Al fine di supportare gli Stati Membri nella redazione dei piani nazionali di ripresa e resilienza, la Commissione Europea ha trasmesso la Comunicazione C(2021) 1054[2] “Orientamenti Tecnici sull’applicazione del principio DNSH a norma del regolamento sul dispositivo per la ripresa e la resilienza” proprio mentre il Parlamento e il Consiglio Europeo emanavano il Regolamento (UE) 2021/241[3] “che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza”.
Dalla lettura degli atti si comprende la struttura dell’approccio quali-quantitativo, prima accennato, quale base delle valutazioni di conformità, avendosi un’analisi ex ante, ineludibile ai fini dell’accesso alle risorse NGEU, e una ex post da eseguirsi in fase di attuazione per la verifica dell’effettivo rispetto di ciò che il proponente aveva dichiarato in fase iniziale. Le procedure connesse al DNSH confermano il radicale cambiamento nella gestione delle fasi d’attuazione, non più apprezzabili solo come mero stato d’avanzamento ma sottoposte a continue valutazioni nel merito, tutte da superarsi per garantire la continuità del circuito finanziario.
La documentazione comprovante l’aderenza al DNSH non è tuttavia da confondere con l’ennesima richiesta burocratica calata dall’alto degli uffici di Bruxelles per gravare sulle Amministrazioni centrali e locali degli Stati membri già impegnate nella programmazione delle risorse loro assegnate, ma dovrebbe, (deve) essere accolta nel rispetto dell’insostituibilità propria del DNSH all’interno della transizione ambientale, sociale ed economica che l’Europa deve affrontare.
Il principio DNSH è per sua implicita definizione uno strumento di transizione. La sua applicazione garantisce l’assenza di danno significativo, poiché probabilmente già troppi danni significativi sono stati compiuti dalla nostra società nei confronti dell’ambiente per consentire altri errori di grande portata, ma non esclude il concetto di danno tout court. In quest’ottica si può vedere nella conformità al principio DNSH una richiesta di responsabilizzazione rivolta ai proponenti, specialmente in fase di progettazione delle misure e degli interventi che si intendono finanziare con risorse NGEU. Al contempo, quasi come fosse un effetto a catena della transizione sociale, la medesima responsabilizzazione è richiesta agli attuatori perché verifichino costantemente nel tempo l’effettiva aderenza dell’intervento in attuazione al principio DNSH, eventualmente avvalendosi di indicatori di target intermedi.
Ad oggi, il principio DNSH è stato già applicato dall’Italia nella stesura del PNRR, e le analisi svolte per tutte le componenti del Piano sono state valutate e accolte dalla Commissione Europea. La fase iniziale si è dunque conclusa positivamente, partendo da ipotesi progettuali che sono poi confluite in schede di auto-controllo definite proprio in aderenza al PNRR.
È quindi chiaro che il PNRR “Italia domani” rispetta in ogni sua parte il principio DNSH, e non potrebbe essere altrimenti. Dall’altro lato la Commissione Europea, organo di controllo e giudizio sui contenuti di tutti i piani presentati dagli Stati Membri, ha potuto esercitare i propri poteri verificando la coerenza e la correttezza delle dichiarazioni sul rispetto del DNSH.
Analizzando la struttura del PNRR e la sua governance imposta, fra l’altro, dal Regolamento (UE) 2021/241 “che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza”, si comprende che lo Stato Membro ha il ruolo di beneficiario dei fondi, mentre le Amministrazioni centrali e locali diventano attuatori degli interventi e delle azioni. In questo caso lo Stato Membro ha il compito di eseguire le analisi di conformità DNSH mentre agli attuatori spetterebbe la verifica in itinere sul rispetto delle dichiarazioni iniziali.
È dunque giunto il momento di riportare il processo di progettazione e analisi di conformità al DNSH a livello dei Programmi Operativi Nazionali e Regionali.
L’approdo del principio DNSH all’interno delle procedure per la stesura, l’approvazione e l’attuazione dei Programmi Operativi Nazionali e Regionali si è rivelato tema non banale, in cui sono confluite questioni di coerenza nell’applicazione dei regolamenti europei a tutte le forme di finanziamento previste dall’Unione, e questioni di struttura intrinseca dei Programmi Operativi profondamente diversa rispetto all’architettura dei piani di ripresa e resilienza, dove non esistono le Autorità di Gestione, Certificazione e Audit che costituiscono i principali organi di attuazione e controllo dei fondi strutturali.
Presumibilmente consapevoli delle potenziali questioni interpretative che avrebbero potuto fatalmente rallentare gli interventi e le azioni finanziate con fondi strutturali, le Direzioni Generali della Politica Regionale e Urbana (DG REGIO) e dell’Occupazione, Affari Sociali e Inclusione (DG EMPL) hanno congiuntamente emesso una nota esplicativa[4] per la trasposizione del principio DNSH e delle sue implicazioni all’interno delle politiche per l’impiego, fra gli altri, dei fondi di sviluppo regionale (FSR). E ciò che si legge sembrerebbe implicare l’istituzione di un sistema di governance mista nazionale – locale del tutto inedito, poiché anche nel Regolamento (UE) 2021/1060[5] “recante le disposizioni comuni” per l’impiego delle risorse degli 8 fondi in gestione concorrente, l’unico e solo riferimento al principio DNSH si trova all’art. 9 c. 4 laddove è velocemente citato insieme agli altri cardini delle politiche di sviluppo sostenibile senza approfondimenti, o nuove disposizioni, in materia di governance.
Dunque, sebbene il principio DNSH sia a tutti gli effetti condizione necessaria anche solo per l’accesso alle risorse NGEU, con annesse norme dettagliate e indirizzi tecnici per l’esecuzione delle analisi di conformità richieste, l’immediata inclusione fra i principi orizzontali comuni al funzionamento dei fondi strutturali non ha goduto di un analogo livello di approfondimento e resta un dubbio di fondo: qual è il soggetto responsabile per l’esecuzione e delle analisi DNSH propedeutiche all’inserimento di un’azione nei programmi di sviluppo regionale ?
La nota esplicativa DG REGIO – DG EMPL afferma: “prima dell’invio dei programmi alla Commissione ai fini dell’adozione, gli Stati Membri devono accertare che i programmi rispettino il principio DNSH. A tal fine saranno valutate le tipologie di azioni previste nel programma con riferimento al loro potenziale di arrecare danno significativo agli obiettivi ambientali”, di fatto sostenendo la responsabilità dello Stato membro, proprio come avutosi per i piani nazionali di ripresa e resilienza, in una cornice che parrebbe escludere le Amministrazioni titolari dei programmi, o meglio, le Autorità di Gestione. L’esito è a tratti paradossale, poiché l’estensione del principio DNSH ai fondi di sviluppo regionale è stato (giustamente) motivato da questioni di coerenza fra i meccanismi finanziari dell’Unione, ma l’attuale assetto di funzionamento rischia di ribaltare sugli Stati Membri ulteriori incombenze tecniche e amministrative, con tutti i potenziali conseguenti ritardi, proprio nel periodo storico che si vorrebbe capostipite dell’era della semplificazione e velocità a iniziare dall’efficiente impiego di molteplici fonti di finanziamento sempre a rischio ingorgo.
È nei fatti probabile che le competenze per l’applicazione delle procedure DNSH, già sperimentate a livello nazionale in sede di stesura e approvazione del PNRR “Italia Domani”, ricadano sulle Amministrazioni Regionali in corso di definizione dei Programmi Operativi Regionali coinvolgendo le Autorità di Gestione competenti in materia. L’unico aspetto di semplificazione conseguente a tale ribaltamento si avrebbe nella possibilità per le Amministrazioni Regionali di utilizzare le checklist già adottate dal Governo italiano per le valutazioni DNSH eseguite in sede di stesura del PNRR.
Eppure l’incertezza operativa permane, poiché l’applicazione del principio e delle procedure DNSH ai fondi strutturali ha confuso le strutture organizzative di un fondo a gestione diretta – Next Generation EU – con i principali fondi a gestione concorrente – es. FSE, FESR – senza colmare un vuoto procedurale che, si auspica, possa essere risolto quanto prima in sede europea affinché non si sommino incertezze e oneri amministrativi in capo alle Amministrazioni Regionali.
Se l’attuale assetto dato dalla nota DG REGIO – DG EMPL fosse confermato senza modifiche si avrebbero Amministrazioni Regionali (soggetti beneficiari dei fondi strutturali) non competenti in tema DNSH poiché ciò sarebbe in capo agli Stati Membri. Questi sono beneficiari delle risorse NGEU, ma mai finora coinvolti nella definizione di elementi strutturali dei Programmi Operativi Regionali. E questo varrebbe solo in fase pre-attuativa. Successivamente, in corso di attuazione, la verifica delle dichiarazioni e delle performance dovrebbe essere in capo agli attuatori che, fino al ciclo di programmazione 2014-2020, sono stati anche soggetti terzi rispetto alle Amministrazioni Regionali. Ora gli Enti Regionali potrebbero essere chiamati all’onere della verifica, de-responsabilizzando gli attuatori veri e propri degli interventi finanziati a valere su risorse POR.
In questo panorama di dubbio l’unico indirizzo a disposizione delle Amministrazioni Regionali per rendere operative le procedure DNSH è giunto dall’Agenzia per la Coesione Territoriale, la quale ha chiarito che l’analisi DNSH può rientrare nel processo di Valutazione Ambientale Strategica (VAS), che di fatto ingloba i sei obiettivi ambientali contemplati nel Regolamento (UE) 2020/852. È tuttavia evidente che le disposizioni date dall’Agenzia restino confinate alla fase programmatoria, mentre permane la carenza di indicazioni per la successiva attuazione degli interventi.
D’altra parte l’eventuale ricorso degli Enti Regionali a soggetti terzi, quali ad es. enti di certificazione, per l’espletamento delle procedure DNSH non farebbe altro che comportare ulteriori costi, disperdendo inoltre competenze e responsabilità (specie in fase attuativa ex post) che come unico risultato avrebbero ottenuto la creazione di un mercato delle “attestazioni DNSH”, anziché l’applicazione e il rafforzamento di ciò che appare essere davvero un principio ineludibile per avere certezza che questa transizione ci porti davvero in un futuro sostenibile.
[1] Regolamento (UE) 2020/852: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:32020R0852
[2] Comunicazione C(2021) 1054: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/c_2021_1054_it.pdf
[3] Regolamento (UE) 2021/241: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A32021R0241
[4] Nota EGESIF_21-0025-00 del 27/09/2021: https://www.anpal.gov.it/documents/552016/1098881/06_EGESIF_21-0025-00_DNSH_expl_note.pdf/23bd2ac2-a422-a570-599e-e976c7eb33d5?t=1634727397571
[5] Regolamento (UE) 2021/160: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A32021R1060
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