Il Project Cycle Management e la governance dei programmi di finanziamento europei

La Commissione europea ha adottato nel 1992 il Project Cycle Management (PCM), o “gestione del ciclo di progetto”, come strumento principale per la formulazione e la gestione dei progetti nell’ambito delle politiche a sostegno della cooperazione allo sviluppo. Nel 1993 fu pubblicato dalla DG EuropeAid della Commissione europea il primo manuale sul PCM[1]; negli anni successivi a esso sono seguiti alcuni aggiornamenti fino alla versione definitiva del 2004. In Italia, il Formez[2] riprendendo le indicazioni presenti nel testo redatto dalla Commissione Europea, ha pubblicato a sua volta il Project Cycle Management – Manuale per la formazione. Il testo ha rappresentato e rappresenta tuttora il punto di riferimento per il Project Cycle Management.

 La necessità di introdurre una metodologia standardizzata, come il PCM, nasceva dall’analisi critica compiuta sui progetti europei di cooperazione allo sviluppo finanziati durante gli anni Ottanta. Difatti molti erano caratterizzati da una gestione poco efficace principalmente per le seguenti ragioni:

•  programmazione e progettazione non efficaci;
•  progetti frequentemente non pertinenti agli effettivi fabbisogni dei gruppi beneficiari;
•  scarsa o assente previsione dei rischi;
•  pressoché assente conoscenza degli elementi in grado di garantire la sostenibilità dei benefici raggiunti tramite il progetto;
•  mancato utilizzo, nei nuovi cicli di programmazione, degli insegnamenti derivanti dalle esperienze precedenti.

L’obiettivo della Commissione europea è stato, pertanto, quello di migliorare la progettazione e la gestione dei progetti finanziati dai fondi europei per la cooperazione allo sviluppo e, conseguentemente, l’efficacia delle politiche dell’Unione, introducendo una metodologia che standardizzasse l’approccio alla progettazione e alla gestione secondo alcuni principi fondamentali, che caratterizzano le fasi, di seguito rappresentate, di cui il PCM si compone.

[1] Sul PCM si vedano: Commissione europea ed EuropeAid Cooperation Office (2004); Formez (2002); Commissione europea (2002 e 2005); FAO (2001); Schunk (2014); Regione Emilia Romagna (2001).

[2] http://fondistrutturali.formez.it/content/testi-corso-project-cycle-mnagement-e-project-management

 

 

La durata e la rilevanza delle fasi del ciclo di vita del progetto variano in base alla tipologia di progetto, al soggetto che ne è attore principale, alla grandezza del progetto, al numero di stakeholder coinvolti, alle attività che devono essere svolte e ai risultati che devono essere raggiunti. Tuttavia, pur considerando possibilità di adeguare le caratteristiche di ogni fase a esigenze specifiche, si possono delineare tre punti fermi del PCM che ne descrivono la natura, indipendentemente dalle caratteristiche del progetto di riferimento:

•  una definizione chiara per ogni fase delle decisioni chiave e delle procedure (incluse le informazioni richieste, i criteri di qualità e le responsabilità);
•  tutte le fasi del ciclo sono progressive e devono essere completate per dare inizio a quella successiva;
•  il monitoraggio e la valutazione dei progetti e della programmazione sono il punto di partenza per la definizione della nuova strategia e per la strutturazione dei nuovi programmi e progetti.

Ulteriori principi guida che ispirano l’applicazione del Project Cycle Management e su cui esso si basa, sia nelle fasi iniziali sia durante la realizzazione delle attività programmate, possono essere cosi schematizzati:

•  un processo aperto orientato a tutti gli attori portatori di interesse e ai partner sia nella fase di progettazione che in quella di realizzazione delle attività del progetto;
•  la definizione di un quadro logico per ogni iniziativa progettuale tale che sia assicurato un approccio analitico in ognuna delle fasi del ciclo di vita del progetto;
•  l’introduzione di meccanismi di sostenibilità per assicurare che i benefici ottenuti dal raggiungimento dell’obiettivo del progetto siano duraturi e sostenibili;
•  l’utilizzo dell’Approccio al Quadro Logico (Logical Framework Approach) e di una documentazione standardizzata per garantire il legame tra l’obiettivo del progetto, gli obiettivi della Commissione europea e quelli delle politiche nazionali e settoriali dei Paesi membri.

Approccio del Quadro Logico (Logical Framework Approach)

Fra i tool indicati dal PCM per assicurare la pertinenza dell’idea progettuale e la fattibilità e sostenibilità di un progetto, specialmente in ambito sociale, troviamo l’Approccio del Quadro Logico (Logical Framework Approach), che parte da una fase di analisi partecipativa dei problemi del contesto o territorio e, sulla base di questa, porta alla definizione di una strategia progettuale chiara e condivisa.

Si può definire il Quadro Logico – QL (Logical Framework) come una matrice di progettazione utile per definire in maniera chiara i diversi elementi di un intervento progettuale e al tempo stesso permette di visualizzarli in modo efficace. Pertanto, il QL deve essere inteso come uno strumento di lavoro che permette di verificare e assicurare la fattibilità, la rilevanza, l’impatto, l’efficacia e l’efficienza del progetto in corso d’elaborazione, portando alla formulazione di un progetto potenzialmente migliore e con migliori possibilità di successo. Negli ultimi anni le agenzie dell’UE, che lavorano su programmi e iniziative per il cambiamento sociale e politico, hanno rivisto il modello del QL integrandolo con l’approccio della teoria del cambiamento (Theory of Change – ToC1[3]). Difatti vi è stata una forte spinta da parte della Commissione europea affinché fossero maggiormente esplicitati gli indicatori di risultato nei progetti (quantitativi, qualitativi, distinti per genere e per fase del progetto rispetto ai valori di partenza), riferiti ad evidenti obiettivi di rendicontazione dell’impatto sociale e di comunicazione. Il ToC e il QL sono due strumenti che pur avendo finalità differenti, manifestano una continuità logica che si esplicita nella cosiddetta “catena dei risultati” (la “results chain” presente nella prima colonna del QL) che delinea e segue una precisa linea causale estesa nel tempo. Nel dettaglio il QL ha una funzione, molto operativa, di strumento base per impostare, attraverso gli indicatori osservabili, un sistema di monitoraggio e di valutazione su progetti specifici. Difatti il QL rappresenta uno strumento che consente di “zoomare” in uno dei percorsi possibili previsti dalla ToC per ottenere l’impatto desiderato, identificando nel dettaglio azioni, risorse e strumenti necessari e fornendo indicatori utili al monitoraggio e alla valutazione dei risultati di tale specifico percorso. La ToC invece può definirsi come un “processo rigoroso e partecipativo nel quale differenti gruppi e stakeholder nel corso di una pianificazione articolano i loro obiettivi di lungo termine [impact] e identificano le condizioni che essi reputano debbano dispiegarsi affinché tali obbiettivi siano raggiunti. Tali condizioni sono schematizzate negli outcome che si vogliono ottenere e sono organizzate graficamente in una struttura causale “results chain”, cioè la sequenza dei diversi risultati che nel tempo si ottengono a partire dall’utilizzo degli input e delle risorse di progetto secondo il flusso della figura seguente:

 

 

In figura con “input” si fa riferimento alle risorse utilizzate per lo svolgimento delle “attività” del progetto, cioè a processi e azioni che il partenariato crea, sviluppa e gestisce all’interno di un progetto. Gli “output” sono i prodotti, beni o servizi tangibili generati direttamente dalle attività svolte durante il progetto e che aiutano il partenariato a raggiungere gli obiettivi specifici desiderati. Per “outcome” si intendono invece i cambiamenti nel breve-medio periodo generati dagli output. Infine, gli “impact” sono le conseguenze (sociali, economiche, ambientali) generate nel lungo periodo. A differenza di attività, output e outcome, l’impatto non dipende solo o principalmente dalle attività del partenariato, ma anche dal ruolo di altri soggetti esterni.

[3] La ToC può definirsi come un “processo rigoroso e partecipativo nel quale differenti gruppi e stakeholder nel corso di una pianificazione articolano i loro obiettivi di lungo termine [impact] e identificano le condizioni che essi reputano debbano dispiegarsi affinché tali obbiettivi siano raggiunti. Tali condizioni sono schematizzate negli outcome che si vogliono ottenere e sono organizzate graficamente in una struttura causale [results chain].

Il modello di QL descritto precedentemente a cui fa riferimento il Results Oriented Monitoring (ROM) Handbook[4] è delineato nella tabella seguente:

Possiamo concludere dicendo che il QL ha una dimensione dinamica, che offre la possibilità di aggiungere nuove colonne specificando ad esempio target intermedi (milestone) utili a monitorare i progressi in fase di realizzazione e che pertanto può essere customizzato sul singolo progetto consentendo un monitoraggio e una gestione puntuale ed allo stesso tempo elastica del progetto. L’adozione del PCM e dei tools specifici consente una gestione completa dei progetti a valere sui programmi di finanziamento europei e consente fin dalle prime battute di valutare la pertinenza, la coerenza interna e la sostenibilità progettuale.

[4] Rilasciato a marzo 2015 sottolinea che “i report sui progressi che includono informazioni strutturate e cumulative in coerenza con il QL sono i più utili”, rimarcando con forza lo stretto legame fra le fasi di formulazione, realizzazione e valutazione del Project Cycle Management. Commissione europea, “ROM Handbook – Version 2.0 – Instructions and guidance for ROM reviews and support to end-of-project results reporting for projects and programmes financed by the European Union within the framework of its external assistance”, marzo 2015, p. 34.