PPP e amministrazione condivisa: l’istituto della co-progettazione

Quando si parla di co-progettazione si intende quell’istituto appartenente alle forme di partenariato pubblico privato, mediante il quale la Pubblica Amministrazione instaura un rapporto di collaborazione con un ente del Terzo settore al fine di realizzare specifici progetti di servizio e soddisfare esigenze comuni pubblico/private non limitato ad interventi innovativi e sperimentali.

Se nella co-programmazione si leggono i bisogni e le priorità di intervento, nella co-progettazione, a cui essa è funzionalmente correlata, ci si occupa della progettazione e della successiva realizzazione di uno specifico intervento sociale, generalmente valorizzando l’integrazione tra una pluralità di soggetti – enti pubblici, imprese sociali, volontariato, associazionismo – che scelgono di lavorare in modo sinergico avendo come obiettivo condiviso la risposta ad uno specifico bisogno sociale.

La particolarità di questo istituto verte sul fatto che vi saranno risorse pubbliche messe a disposizione dall’Amministrazione che potranno essere di tipo economico (proprie o di altri enti e riconducibili ai contributi di cui all’art. 12 della L. 241/1990), umano ma anche riguardare beni mobili/immobili, che si fondono insieme alle risorse private nell’ambito di una compartecipazione in varie forme secondo quanto stabilito dall’avviso, dalla normativa vigente, da eventuali ulteriori regolamentazioni.

Tra gli strumenti di amministrazione condivisa, concetto introdotto con la sentenza della Corte Costituzione n. 131/2020”, la co-progettazione è stata quella che ha visto negli ultimi cinque anni un maggiore sviluppo; sono oggi alcune centinaia le esperienze di co-progettazione nel nostro paese, pur se di qualità molto diversa.

Il procedimento di co-progettazione è realizzato ai sensi della legge 241/1990; le linee guida sul rapporto tra  pubbliche amministrazioni e enti del terzo settore approvate con il DM n. 72 del 31/3/2021 costituiscono una traccia per applicare tale norma ad un procedimento di amministrazione condivisa. Inoltre, si può fare riferimento, nel caso in cui siano esistenti, a leggi regionali o regolamenti dello specifico ente relativamente alle relazioni tra enti pubblici e Terzo settore.

Le linee guida sopra citate presentano un inquadramento generale degli istituti da cui comprendere cosa si intenda per “ente del Terzo settore”, che requisiti debba avere, le varie tipologie di soggetti, le finalità prettamente di tipo solidaristico, civico o di utilità sociale, le misure di sostegno e collaborazione tra questi enti e le pubbliche amministrazioni di cui agli artt. 55-57 del D.lgs. 117 del 2017.

Le linee guida affrontano poi la distinzione di questo istituto con gli affidamenti di appalti e concessioni di servizio: uscendo dall’ambito di applicazione del codice dei contratti pubblici è fondamentale comprendere che la prima tipologia di rapporto sia di tipo “collaborativo” quindi vi è una compartecipazione di risorse economiche sia dal lato pubblico che da quello privato, e una co-responsabilità nella realizzazione del progetto per tutta la durata della convenzione; l’affidamento di un appalto o di una concessione nasce invece dall’iniziativa dell’Amministrazione che, a fronte dello svolgimento di un servizio, riconosce un corrispettivo determinato sulla base di un’offerta economica in quello che è un classico rapporto sinallagmatico do ut des.

A valle della fase di co-programmazione (che include la predisposizione di regolamenti generali sul rapporto tra PA e Enti del terzo settore, la pubblicazione di delibere di indirizzo sul terzo settore, la stesura del Documento Unico di programmazione dove si tratta di amministrazione condivisa), il procedimento di co-progettazione, descritto al punto 3 delle Linee Guida, ha avvio, su impulso degli ETS,  con un Avviso pubblico con cui la pubblica amministrazione invita gli enti del Terzo settore aventi i requisiti a partecipare al procedimento. Insieme all’avviso sono predisposti un progetto di massima e uno schema di convenzione, nonché la modulistica per la partecipazione. Una volta individuati i partner si lavora alla redazione di un progetto definitivo. Il procedimento si conclude, nel caso di approvazione, con la stipula di una convenzione tra i soggetti coinvolti per la realizzazione di quanto insieme co-progettato. Tale progetto definitivo comporta anche la scelta sull’allocazione delle risorse disponibili tra i vari partner, in coerenza con le azioni che, secondo il progetto condiviso, ciascuno è chiamato a svolgere.

In chiusura si vuole evidenziare che il codice del Terzo Settore si affianca e non si contrappone al Codice dei contratti pubblici, e che esso fa parte del fascio di procedimenti che le PA devono entrare in confidenza e metterle in atto, è nella fase di programmazione che l’ente deve individuare ciò che sarà affidato mediante il codice dei contratti pubblici e concessioni e ciò che ricadrà nelle forme di Partenariato.

Differenze fra i due istituti: